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KICT INSIGHT vol.3 / Sep.2018
  • 작성자KICT
  • 작성일자2018/10/08 14:16:21
  • 조회수1,627

KICT INSIGHT [vol.3 / Sep.2018] 국토 인프라 투자 및 관리 선진화를 위한 정책과제

I. 노후 인프라 : 국민의 안전·생명 위협

국토 인프라1) 에 문제가 생기면 국민생활 불편과 재산피해를 초래하며, 경우에 따라 대규모 인명피해가 발생한다. 이태리 모란디 교량 붕괴 사고, 일본 사사고(笹子) 터널 붕괴 사고, 우리나라 성수대교 붕괴 사고 등을 통해 노후화된 국토 인프라가 국내·외를 막론하고 국가 차원에서 관리가 필요한 아젠다임을 알 수 있다.

이태리 모란디교량 붕괴(2018) 43명 사망 / 일본 사사고(笹子)터널 붕괴(2012)  9명 사망 / 성수대교 붕괴(1994) 32명 사망, 17명 부상

우리나라의 국토 인프라도 이미 노후화가 시작되어 30년 이상 사용한 인프라의 비중이 ’16년 10.3%에서 ’26년 25.8%, ’36년 61.5%로 급격하게 늘어날 전망이고, 저수지의 96.2%, 철도의 58%는 이미 30년 이상 사용된 시설들이다.

[자료] 한국시설안전공단(2015), 국토교통부·조정식의원실 자료(2017) 등 재구성
1000개소 기준
  • 미국 - 1950년 노후화 시작
  • 일본 - 1980년 노후화 시작 (미국과 30년 차이)
  • 한국(1, 2종 교량) - 2015년 노후화 진입(일본과 30년~35년 차이)
30년 이상 노후 인프라 비중
  • 2016년 10.3% (2.274개)
  • 2026년 25.8%(6.944개)
  • 2036년 61.5%(16.558개)
구분별 2016냔. 2026년 비중
구분 2016 2026
도로 국도 7% 20%
서울 32% 61%
철도 국철 58% 64%
지하철 37% 64%
수자원 37% 60%
저수지 96.2% 97.6%
상수도 광역 8.8% 25.8%
서울 32% 61%
하수도 서울 49% 70%

국토 인프라 안전사고를 예방하기 위해서는 개별 시설물 각각의 공간·위치 정보를 기반으로 공용연수와 상태등급 뿐 아니라 준공 후 보수·보강 이력, 목표 성능과 관리계획, 예산 등을 관리할 수 있는 인프라 정보 및 자산관리 시스템이 필요하다. 예를 들어 국내에서는 도로 인프라 관리시스템이 가장 잘 구축되어 있다고 하지만, 국도와 고속도로, 포장·교량·터널별로 파편화되어 있고, 지자체는 관리시스템이 없는 경우가 대부분이다. 국가차원의 인프라 자산관리 기반이 취약한 것이다.

Ⅱ. 1인당 국민소득 4만불, 통일 한반도 시대를 대비한 국토 인프라 전략 필요

노후 인프라 문제도 중요하지만, 1인당 국민소득 4만불 시대와 통일 한반도 시대를 대비하기 위한 국토 인프라 지속 투자 전략도 중요한 과제이다. 우리나라의 인구와 차량보유량 등을 고려한 도로 보급률은 선진 34개국 조사결과 최하위권이고(2016년 도로업무편람), 국토면적과 인구를 고려한 철도보급률이나 항공화물 처리능력, 1인당 마실 수 있는 물의 양 등 지표에서도 선진국 평균과 비교하여 열위에 있다(국토교통 사회간접자본 중장기 투자방안 연구, 2015). 국토 인프라 부족으로 발생하는 대표적인 사회적 비용인 교통혼잡비용(33조원)은 GDP 대비 2.16%로 미국(0.83%) 보다 높은 수준이다. 국가물류비(168조원)도 GDP 대비 10.7%로 미국(7.8%), 일본(9.4%) 보다 높아 산업 전반의 경쟁력을 저하시키는 요인으로 지적되고 있다(2016년 도로업무편람). 삶의 질 지표인 평균 통근시간은 OECD 26개국 평균의 두배에 달하는 것으로 조사되었다(OECD 가족통계).

또한 우리나라 인프라는 양적, 질적 측면에서 모두 지역 불균형 문제를 안고 있다. 면적과 인구를 기준으로 도로연장을 살펴보면 서울(3.39)이 경기(1.19)의 세배이고(2018년 도로현황조서), 상수도 누수율은 제주(41.1)가 서울(2.3)의 16배, 전남(25)은 서울의 10배에 달한다 (2016년도 상수도통계). 물론 북한까지 고려한 한반도 전역의 인프라 격차는 더욱 클 것이다. 그럼에도 예산당국은 인프라 예산의 지속적 삭감을 예고하고 있다. ’19년 정부 예산(안) 총 지출은 올해보다 9.7% 늘어난 470.5조원으로 10년만에 최대 증가율을 기록할 예정이다. 그러나 인프라 예산은 올해보다 2.6% 감소한 18.5조원으로 예산 삭감 대상은 인프라 부문이유일하다.

[자료] 2018~2022 국가재정운용계획(기획재정부)
연도별 재정총지출과 SOC 예산 추세

재정 총 지출

  • 2009년 100%
  • 2018년 163.2%
  • 2022년 216.0%

SOC투자

  • 2009년 100%
  • 2018년 92.7%
  • 2022년 85.4%
년도별 총지출, SOC예산, 비중
2008 2018 2022*
총지출 262.8조 428.8조 567.6조
SOC예산 20.5조 19조 17.5조
비중 7.8% 4.4% 3.1%

노후 인프라 개선, 1인당 국민소득 4만불 시대 대비, 통일 한반도 시대에 걸맞는 국토 인프라 전략 등을 위한 전향적인 투자 전략이 필요한 시점이다.

Ⅲ. 선진국 국토 인프라 투자 및 관리체계의 시사점

선진국에서 인프라는 국민생활과 경제활동의 기반이자 국가경쟁력을 좌우하는 핵심요소라 인식되고 있다. 미국에서 인프라는 경제의 중추(backbone)이자 생산성 향상과 경제성장의 핵심요소라 인식되고 있고(US DOT, 2018), 영국은 인프라에 관한 잘못된 결정이나 투자중단이 경제성장 뿐 아니라 국가경쟁력을 위협할 수 있다고 지적하고 있다(Infrastructure UK, 2010).
인프라의 중요성에 대한 인식을 바탕으로 선진국들은 국가경쟁력 유지와 기후변화 대응 등을 위해서 도전적인 장기 인프라 마스터플랜을 가동하고 있다. 영국은 이미 ’10년에 5년간 2천억 파운드가 필요한 인프라 종합계획을 수립한 바 있고, 최근 미국은 앞으로 10년간 연방정부 예산 2천억달러와 규제완화를 마중물로 총 1.5조달러의 인프라 투자를 유도하여 인 프라를 재건하겠다는 계획을 발표한 바 있다.
교통, 에너지, 통신, 수자원 등 분야별 인프라 통합관리를 위한 평가, 우선순위 설정 등을 위해 거버넌스를 개편한 영국(’10년 Infrastructure UK 설립, ’16년 Infrastructure and Projects Authority로 통합, 이하 ‘IPA’)과 호주(‘08년 Infrastructure Australia)의 사례도 눈길을 끈다.
싱가포르는 ’10년과 ‘15년 두차례 생산성 혁신 로드맵을 발표하고 ’20년 까지 ’10년 대비 생산성을 20~30% 향상시키기 위한 기술혁신을 국가차원에서 유도하고 있다. PPVC(Prefabricated Prefinished Volumetric Construction)에 기초한 DfMA(Design for Manufacturing and Assembly)를 통해 고효율, 첨단산업으로 건설산업을 개조하는 작업을 추진중이다.

선진국 국토인프라 투자 및 관리체계 개선 주요 연혁
  • Infrastruture Reportcard 최초발간('88) - 주기적으로 인프라 유형별 등급 평가(호주, 캐나다, 영국 등 확산)
  • Infrastructure Australia Act('08.4) - 교통, 에너지, 동신, 수자원 인프라 통합관리(조직/인프라 우선순위/15년 계획/전략)
  • 1stConstruction Productivty Roadmap('10) - 매년 2~3% 생산성 제고, 기술혁신, 생산성혁신기금 S$2.5억
  • National Infrastructure Plan('10.10) - 5년간 £2천억 공공/민간 투자계획을 담은 연구 최초의 국가 SOC 마스터 플랜
  • 일본 재흥전략('13.6) - 안전/편리하고 경제적인 차세대 인프라 구축 → 장수명화 계획)
  • 국토강인화 기본법('13.12) - 내진/제방 보강 등 기후변화 대응
  • SIP전략적 혁신 프로그램('14.6) 인프라 유지관리, 개선, 경영관리
  • London Infrasturcture Plan 2050('14.7) - 35년간 신설 £1조, 개수 £3,240억, 보수 9,730억
  • European Commission Investment Plan for Europe('14.11) - '18까지 €3,150억 '18.7 기준 €3,350억 달성
  • 2nd Construction Productivity Roadmap('15) - 혁신 가속화, 생산성 현신기금 S$4.5억 추가조성
  • Fixing America's Surface Transportation Act('15.12) - 5년간 $3천억
  • Australian Infrastructure Plan('16.2) - 15년 계획, 93개 잠재적 우선추진프로젝트, 78개 권고사항
  • 지속가능한 기반시설 관리 기본법안 발의('17.11)
  • The President's Initiative for Rebuilding Infrastructure in America('18.2) - 10년간 연방예산 $2천억 마중물로 민자 등 포함 총 $1.5조 유인

선진국 사례의 시사점을 정리해 보면 다음과 같다.

첫째, 국토 인프라가 삶의 질을 향상시키고 국가나 도시의 경쟁력을 좌우하는 핵심요소라는 폭넓은 공감대가 형성되어 있다. 건설산업계와 관련 학계 뿐 아니라 정부와 국민들도 인프라 정비의 중요성을 공감하여 지지하고 있다.

둘째, 미국의 10년간 1.5조 달러 투자계획이나 런던의 1.4조파운드 투자계획에서 보듯 실현가능성이 낮다고 느껴질 수도 있을 만큼 도전적인 목표와 계획들을 설정하고 있다. 물론 국가 재정과 민간자본 등 가용자원을 총동원하는 형태이다.

셋째, 영국 IPA나, 호주 Infrastructure Australia, 싱가폴 Building and Construction Authority 등과 같이 국토인프라에 대한 전문성을 가진 전문 기구 중심의 거버넌스를 구축하고 있다.

넷째, 일본의 범부처 전략적 혁신 프로그램, 싱가포르의 건설 생산성 로드맵 등 국토 인프라 투자의 효율을 담보할 수 있는 기술·산업 혁신 전략을 병행하고 있다.

우리나라에서도 신규 인프라 까지 포괄하지 못한다는 한계가 있기는 하나 기존 인프라에 관한 관리체계 정비 및 노후화 대비를 목적으로 하는 “지속가능한 기반시설 관리 기본법안”이 지난해 발의된 바 있다. 그러나 ’17.11.15 발의되어 ’17.12.12 국토교통위원회에 보고된 이후 1년 가까이 아무런 진전이 없는 상태이다.

Ⅳ. 국토 인프라에 대한 일반 국민의 인식과 수요

우리나라 국민들은 인프라에 대해 만족하지 못하고 있으며, 특히 에너지시설과 도로에 대한 만족도가 낮은 것으로 조사된 바 있다(한국건설기술연구원, 2015). 우리나라 인프라가 미래를 충실히 대비하고 있다고 평가한 국민은 0.5%에 불과한 반면, 부적격이라고 평가한 국민은 2.7%였고, 중립의견을 제외하면 부정평가 비율(38.2%)이 긍정평가 비율(8.1%)의 거의 5배에 달했다.
시설물별로는 에너지시설과 도로가 용량, 상태, 예산, 공공안전 등 평가요소 전반에 걸쳐 취약한 시설이라 인식되고 있으며, 특히 도로는 용량 자체도 부족한 시설 중 하나로 지목되고 있어 예산당국의 인식과 상당한 차이를 보여준다.

[자료] 한국건설기술연구원 설문조사(직업군 등 인구비례 반영, 2015.12)
국토인프라 전반에 대한 만족도
  • 양적 질적으로 현재는 물론 미래도 충분히 대비되어 있다

    전체 0.5% 비건설인 0.4% 건설인 0.9%
  • 현재로서는 만족스러운 수준이다

    전체 7.6% 비건설인 7.2% 건설인 10.9%
  • 대체로 큰 문제는 없지만 일부 주의가 필요하다

    전체 53.7% 비건설인 54.8% 건설인 44.5%
  • 일부 큰 문제가 있고 위험에 노출되어 있다

    전체 35.5% 비건설인 34.8% 건설인 40.9%
  • 국민생활과 경제활동을 저해할 정도로 부적격이다

    전체 2.7% 비건설인 2.7% 건설인 2.7%
국토인프라 평가요소별 취약시설
  • 공원/체육시설 - 용량, 상태, 건설예산
  • 에너지시설 - 용량, 건설예산, 미래재정전망, 운영 및 관리, 공공안전, 혁신성
  • 도로 - 용량, 상태, 건설예산, 유지관리예산, 공공안전, 혁신성
  • 하수도 - 상태, 유지관리예산, 운영 및 관리, 혁신성
  • 철도 - 없음
  • 상수도 - 유지관리예산, 운영 및 관리
  • 공항 - 없음
  • 댐 - 미래재정전망, 복원력
  • 하천제방 - 미래재정전망, 복원력
  • 학교 - 없음
  • 교량 - 공공안전, 복원력
  • 항만 - 없음
  • 터널 - 없음

또한 앞으로 인프라 정비와 관련하여 시급히 보완되어야 할 사항으로 재난·재해시 대응력(resilience) 확보와 운영관리체계의 개선이 지목되었다. 인프라를 용량만으로 판단해서는 미래를 대비할 수 없다.

인프라 평가요소별 만족도, 인프라 개선 우선 수요
인프라 평가요소별 만족도 Unit. 점/100점 환산점수
  • 용량(우위속성) 60.7
  • 상태 60.3
  • 건설예산 58.0
  • 유지관리예산 56.1
  • 미래재정전망 56.1
  • 운영 및 관리 55.6
  • 공공안전 56.6
  • 복원력(열위속성) 47.9
  • 혁신성 54.8
인프라 개선 우선 수요
  • 우선개선 - 운영 및 관리, 복원력
  • 유지강화 - 건설예산, 상태, 공공안전
  • 주의관찰 - 혁신성, 미래재정전망, 유지관리예산
  • 단순유지 - 용량

Ⅴ. 국토인프라 투자 및 관리 선진화를 위한 정책과제

지난해 국회가 ’18년 예산안을 심의하면서 인프라 예산을 1.4조원 증액해서 19조원으로 확정한 바 있다. 올해는 정부가 생활형 SOC를 확대하는 예산안을 국회에 제출하는 등 국토 인프라의 중요성에 대한 인식이 개선되고 있기는 하지만, 여전히 비판적인 시각이 존재한다. 물론 선진국에서도 정치적 목적의 인프라 투자에 대한 비판적 시각은 존재하지만, 인프라 마스터플랜의 대의명분은 공감하는 분위기가 주류이다. 국민생활과 경제활동의 중추라는 인프라의 본질에는 차이가 없지만, 인프라 투자에 대한 사회적 인식과 여론에 있어 우리나라와 주요국간 차이는 크게 느껴진다.

한국건설기술연구원은 인프라 투자 및 관리 선진화를 위한 정책과제를 다음과 같이 제시한다.

첫째, “지속가능한 기반시설 관리 기본법”을 조속히 제정하고 후속조치를 신속히 추진해야한다. 당장 예산추계에 어려움을 겪고 있는 등 난관이 있으나 거버넌스(위원회, 기획단)와 재원조달(부담금 징수 등) 등 다방면의 혁신을 담고 있는 만큼 조속히 제정하고 관·산·학·연이 지혜를 모아 후속조치를 신속히 추진해야 한다.

둘째, 1인당 국민소득 4만불, 통일한반도 시대를 대비할 수 있는 도전적인 인프라 마스터 플랜이 필요하다. 선진국 선례와 같이 신규 인프라와 기존 인프라, 교통·에너지·수자원 등 부문별 주요 인프라에 대한 장기(영국 5년, 미국 10년, 호주 15년, 런던 35년) 수요를 총망라 하고 우선순위에 입각하여 국토 인프라를 통합관리 할 수 있는 예산계획을 세워야 한다.

셋째, 국토 인프라 거버넌스를 개편할 필요가 있다. 국토 인프라 마스터플랜 수립 및 모니터링 등 국가 차원에서 인프라 정책을 총괄할 수 있는 컨트롤타워(Control Tower)가 필요하다.

넷째, 국토 인프라 자산관리 체계 구축 및 ICBMS 기반 인프라 관리기술 혁신이 필요하다. 4차 산업혁명 시대의 인프라 정보관리 선진화 및 자산관리체계 구축을 위해서는 국토교통부와 과학기술정보통신부 등 부처간 협업이 필수적이다. 일본은 범부처 전략적 혁신프로그램(Cross-Ministerial Strategic Innovation Program)의 일환으로 인프라 관리기술을 다루고 있다.

국토인프라 투자 및 관리 선진화를 위한 정책과제
노후인프라 관리 기본법 제정
  • '지속가능한 기반시설 관리 기본법' 조속 제정
  • 기존 인프라 평가 및 관리계획 마련 등 후속조치 신속 추진
도전적 국가인프라 마스터플랜
  • 1인당 국민소득 3-4만불, 통일한반도 시대를 대비할 수 있는 마스터플랜
  • 신규인프라 구축, 기존 인프라 관리 등 수요를 총망라하고 우선순위 설정
인프라 관련 거버너스 개편

인프라 마스터플랜 수립 및 모니터링 등 국가 차원의 인프라 정책 총괄 컨트럴타워(Control Tower)

인프라 자산관리 체계 구축 및 기술혁신
  • 인프라 정보 관리 선진화 및 자산관리 체계 구축
  • ICBMS 기반 인프라 관리기술 혁신

영국 가디언지(The Guardian)에 따르면, 최근 모란디 교량 붕괴 사고를 겪은 이태리의 내무장관이 EU의 예산 제약에 대한 불만을 토로하자 EU는 즉각 3천억 유로 이상의 인프라 투자 프로그램을 운영중이고 각국에 인프라 투자를 장려해 왔다고 맞서고 있다고 한다. 어떤 이유에서건 이태리가 ‘07년 130억 유로 이상이던 인프라 투자를 ’15년 50억 유로 수준으로 축소한 것이 OECD 자료로 확인된다. 인프라 예산 삭감이 모란디 교량 붕괴사고의 간접적인 원인 중 하나로 작용했는지 사실 여부는 확인할 수 없지만, 기존 인프라이건 신규 인프라이건 투자에 소홀하게 되면 그 결과가 언젠가 국가 경쟁력 저하로 나타나게 되는 것만은 분명하다. 경우에 따라 생각하기도 싫은 붕괴 사고에 직면할 가능성도 커지게 된다. 국토 인프라의 소중함은 역설적으로 부족할 때 느끼게 되겠지만 체감하게 될 때는 이미 너무 늦었거나 더 많은 비용이 필요할 수 있다. 국가의 미래를 준비하는 차원에서 국가경제의 중추인 국토 인프라의 중요성에 대한 공감대와 관심, 그리고 과감한 투자가 필요한 시점이다.

올해는 한국건설기술연구원 개원 35주년이 되는 해이고, 우리 연구원의 전신인 토목시험소 개소 70주년이 되는 뜻 깊은 해입니다. 연구와 시험기능을 통합한 국내 유일의 건설분야 종합연구기관으로서 한국건설기술연구원이 건설산업과 더불어 우리나라 국토개발과 경제발전을 견인해 왔다는 자부심을 토대로 또다른 70년을 준비함에 있어, 건설산업이 혁신성장의 주체가 될 수 있도록 기여하는 것이 우리에게 숙명처럼 주어진 과제라 인식하고 있습니다.

특히 건설산업 혁신의 핵심 소프트웨어라 할 수 있는 건설정책 관련 이슈들에 대해 국책연구기관으로서 정제된 목소리를 좀 더 적극적으로 낼 필요가 있다고 판단하였습니다. 이에 ‘KICT 인사이트’를 발간하게 되었습니다. 앞으로 ‘KICT 인사이트’를 통해 건설정책의 선진화와 건설산업 혁신성장을 위한 한국건설기술연구원의 목소리를 각계에 전달하려 합니다.

모쪼록 ‘KICT 인사이트’가 깊은 울림이 있는 목소리를 낼 수 있도록 관계자 여러분의 관심과 지도·편달이 있기를 기대합니다.


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