I. 머리말

「공공분야 갑질근절 종합대책(’18.7)」과 「갑질근절 추진방안(‘19.6)」 등 ’갑질‘이라는 직설적인 단어가 정부가 작성한 계획의 타이틀에 사용될 만큼 우리 사회가 성숙되었고, 사회 전분야에 걸쳐 공정성 강화 요구가 커지고 있다. 그간 주로 원·하도급간의 불공정 문제가 부각되어 왔으며, 공정거래위원회는 「하도급 거래 공정화에 관한 법률」을 기초로 다각도의 하도급 보호시스템을 가동하고 있고, 국토교통부는 「건설산업기본법」에서 건설 하도급 적정성 심사나 하도급 대금 직불제도 등 하도급 보호제도를 운영하고 있다.

그러나 생태계 전반의 공정성 내지 건전성 제고를 위해 원·하도급간의 공정성 뿐 아니라 발주자와 수급인간의 공정성 확보도 중요한 과제임에 틀림없다. 「건설산업 혁신방안(‘18.8)」에서 시장질서 혁신의 일환으로 불공정 관행 근절을 천명하고 있고, 첫 번째 세부과 제로 부당특약 심사제도 도입 추진 등을 통한 발주자 부당행위 개선이 제시된 바 있다. 기획재정부가 「산업경쟁력 강화를 위한 국가계약제도 개선방안(’19.1)」을 통해 불공정 대가 감액 요소를 개선하고 공사기간 연장에 따른 추가 사업비 지급 등을 검토한 것이나, 「규제입증책임제 추진방안(’19.3)」에 종합심사낙찰제도의 균형가격 산정기준 개선, 이의신청·분쟁조정 가능 기간 및 대상 범위 조정 등이 반영된 것도 발주자와 수급인간의 공정성 문제와 관련된 것이라 볼 수 있다. 감사원의 「공공발주 건설공사 불공정관행 점검(‘18.3)」에서도 수급인·하수급인(원·하도급) 간 불공정행위, 건설근로자 등에 대한 불공정행위와 함께 발주자·수급인간 불공정행위를 다루었으며, 「공공부문 불공정관행 기동점검(’18.9)」에서 일부 발주기관 업무담당자들의 비위가 적발되기도 했다.

한국건설기술연구원은 공공 발주자와 수급인간의 공정성 제고를 위해서는 공정성을 평가 할 수 있는 구체적인 지표들을 구조화하여 제시하는 것이 필요하다고 판단하였다. 이하에 한국건설기술연구원이 지난해 건설산업비전포럼과 협력하여 개발한 공공 발주자 공정성 평가모델과 파일럿 테스트 결과 및 시사점을 소개하고자 한다. 다만 공공 발주자 공정성 평가가 발주자의 불공정 행위를 비판하기 위한 것이 아니라, 발주자·수급인간 공정성 제고라는 시대적 과제를 효과적으로 달성하기 위해 집중해야 할 방향성과 세부과제를 제시하고 벤치마킹 할 수 있는 기반 구축을 지향하고 있음을 미리 밝힌다.

Ⅱ. 발주자 공정성 평가모델

1. 평가항목

선행 연구, 감사원 특정감사 보고서, 발주자의 불공정 관행을 직접 경험하는 건설업계에서 작성된 관련 문건 등을 토대로 전문가 자문을 거쳐 모두 6개 분류 24개 발주자 공정성 평가 항목이 제시되었다.

• 공공발주 건설공사 불공정관행 점검(감사원, 2018)
• 건설공사 참여자간 불공정거래관행 개선방안 연구(국토연구원, 2016)
• 공공발주자의 불공정 계약과 우월적 지위 남용 실태 조사 및 시사점(건설산업연구원, 2014)
• 건설공사 불공정행위 평가지표 연구(국토연구원, 2015)
• 공공발주기관 불공정관행 현황 및 개선방안(대한건설협회,2017)

기존 연구문헌, 언론자료 분석 및 전문가 자문을 통해 평가 항목 도출

• 예산 및 예정가격 관련(4개 항목)
• 입낙찰 관련(4개 항목)
• 부당특약 관련(3개 항목)
• 공사비 지급 관련(4개 항목)
• 공사비 조정 관련(3개 항목)
• 발주처 역할 및 우월적 지위 관련(6개 항목)

아래에서 보는 바와 같이 공사비와 공사기간 책정의 공정성 관련 항목들이 다수를 차지하고 있지만, 예산·예정가격 작성 관련 공정성 지표와 공사 진행 과정에서 발주자의 역할과 지위에 관련되는 항목들도 포괄적으로 제시하였다.

예산, 예정가격 관련

• 1. 표준품셈, 표준시장단가 등 관련 규정을 준수하여 설계 내역서를 작성
• 2. 부당한 삭감 없이 공사비를 산정
• 3. 복수예비가격 산정 시 관련 규정을 준수
• 4. 산업안전보건관리비 등 법정요율 준수

입낙찰 관련

• 5. 부당한 제약, 제한 없이 입찰참가 기회 제공
• 6. 적절한 수준 및 분량의 입찰자료 요구
• 7. 입찰과정에서 설계도서 열람의 기회 제공
• 8. 발주자 간섭, 강요 없이 하도급자 또는 자재업체의 선정

부당특약 관련

• 9. 공기 연장, 공사비 증액 등 청구권 보장
• 10. 계약 상 하자보수에 대한 책임 범위와 기간 적절하게 설정
• 11. 공사 규모에 맞는 숫자의 현장기술자 배치 요구 및 추가 배치를 요구시 노무비 지급

공사비 조정 관련

• 12. 설계변경에 대한 항목인정 및 단가조정 등을 규정에 준하여 처리
• 13. 물가변동에 따른 계약금액 조정 관련 규정에 준하여 처리
• 14. 공사기간 연장에 다른 간접비 적절하게 조정

공사비 지급 관련

• 15. 기성 및 준공대가 등을 정해진 시기에 적정하게 지급
• 16. 발주자 지시에 따른 휴일작업, 야간작업, 돌관작업 등에 대한 비용을 적절하게 지급
• 17. 계약범위 이외의 추가업무(인허가, 민원, 용지보상 등), 추가공사, 특화공사에 따른 비용을 적정하게 지불
• 18. 신기술, 신공법에 대한 기술료 및 인센티브를 적절하게 지급

발주자 역할 및 우월적 지위 관련

• 19. 뇌물 요구, 부당 압력, 보복 행위 등이 없이 공정하게 역할을 수행
• 20. 시공자의 이의신청을 적절하게 대응
• 21. 공기 연장, 공사비 증액 등 클레임을 적절하게 처리
• 22. 공사용지 미확보로 인한 공사 지체에 따른 손실을 적절하게 보상
• 23. 관급자재의 하자, 누락, 반입 지체에 대한 손실을 적절하게 보상
• 24. 시공자 귀책사유가 아닌 민원, 노조파업 등에 의한 손실을 적절하게 보상

2. 평가모델

공공 발주자의 공정성 평가는 상기 6개 분류 24개의 항목에 대한 정량적 평가를 종합하는 형태로 설계하였다. 각 항목별 평가방법으로 객관성과 정량화에 초점을 둔 리커트 척도 방식을 제시하였는데, 주로 활용되는 3점, 5점, 7점 척도 중 공공기관 청렴도 평가 모델 등에서 활용되는 7점 리커트 방식을 선정하였다. 한편 세부 평가항목 각각의 영향과 파급력이 동일하지는 않다. 예를 들어 공사비를 지급하지 않는 불공정 행위와 입찰자료를 과다하게 요구하는 불공정 행위가 수급인에게 미치는 영향은 다르다. 따라서 공정성 평가항목(불공정 행위 유형)별 강도의 차이를 반영하기 위한 가중치를 제시하였는데, 가중치는 공정성 평가 파일럿 테스트에 평가 항목 각각의 중요도 조사를 병행하고 이를 기초로 분류별·항목별 가중치를 계층적으로 산정하였다. 종합 평가점수는 항목 각각의 평가결과를 중요도에 따른 가중치를 적용하여 가중평균한 값으로 산정될 수 있도록 설계하였다.

Ⅲ. 파일럿 테스트

1. 개요

공공 발주자 공정성 평가 단위는 다양한 레벨에서 검토가 가능하다. 특정한 발주기관을 대상으로 할 수도 있겠고 정부, 지자체, 공기업 등 발주자 그룹도 대상이 될 수 있을 것이다. 파일럿 테스트는 공공 발주자 전체를 피평가자로 하고, 공공 건설공사를 수행한 경험이 있는 대기업 건설사 임직원 95명이 평가에 참여하였다. 파일럿 테스트 결과는 종합건설업계가 인식하고 있는 우리나라 공공 발주자 전반의 공정성 수준을 보여준다.

평가자

공공건설공사를 경험한 시공능력평가 순위 30위 이내 종합건설사 임직원

평가기간

2018.11.20 ~ 2018.11.26 (약 1주일)

평가목적

종합건설업체의 공공 발주자 전반의 공정성에 대한 인식 조사

• 각 평가항목이 종합적인 공정성에 미치는 영향(중요도)
• 공공 발주자의 각 평가항목 준수 현황(현재수준)

평가방법

• 설문조사(7점-리커트 척도)
• 방문을 통한 응답자 심층 조사 1회(FGI)

평가참여

95명

2. 중요도 및 현재수준 평가결과

6개 분류 24개 항목별 중요도와 현재수준에 대한 파일럿 테스트 결과를 요약하면 다음 표와 같다. 중요도는 7점 만점에 평균 5.86점, 현재수준은 7점 만점에 평균 4.12점으로 나타나, 24개 항목 전부 중요도에 비해 현재수준이 낮게 평가되었음을 알 수 있다.

분류, 평가항목, 중요도, 현재수준, Gap

분류	평가항목	중요도	현재수준	Gap
예산, 예정 가격 관련 평가	1. 표준품셈, 표준시장단가 등 관련 규정을 준수하여 설계내역서 작성	6.04	4.80	1.24
	2. 부당한 삭감 없이 공사비 산정	6.07	3.90	2.17
	3. 복수예비가격 산정 시 관련 규정을 준수	5.59	5.20	0.39
	4. 산업안전보건관리비 등 법정요율 준수	6.04	5.89	0.15
입,낙찰 관련 평가	5. 부당한 제약, 제한 없이 입찰참가 기회 제공	5.52	4.57	0.95
	6. 적절한 수준 및 분량의 입찰자료 요구	5.10	4.17	0.93
	7. 입찰과정에서 설계도서 열람의 기회 제공	5.88	5.14	0.74
	8. 발주자 간섭, 강요 없이 하도급자 또는 자재업체의 선정	5.32	3.74	1.58
부당특약 관련 평가	9. 공기 연장, 공사비 증액 등 청구권 보장	6.14	3.50	2.64
	10. 계약 상 하자보수에 대한 책임 범위와 기간 적절하게 설정	5.85	4.42	1.43
	11. 공사 규모에 맞는 숫자의 현장기술자 배치 요구 및 추가 배치를 요구시 노무비 지급	5.29	3.45	1.84
공사비 조정 관련 평가	15. 기성 및 준공대가 등을 정해진 시기에 적정하게 지급	6.00	4.99	1.01
	16. 발주자 지시에 따른 휴일작업, 야간작업, 돌관작업 등에 대한 비용을 적절하게 지급	5.85	3.31	2.54
	17. 계약범위 이외의 추가업무(인허가, 민원, 용지보상등), 추가공사, 특화공사에 따른 비용을 적정하게 지불	5.86	3.26	2.6
	18. 신기술, 신공법에 대한 기술료 및 인센티브를 적절하게 지급	5.52	4.07	1.49
발주자 역할 및 우월적 지위 관련 평가	19. 뇌물 요구, 부당 압력, 보복 행위 등이 없이 공정하게 역할을 수행	6.02	4.53	1.49
	20. 시공자의 이의신청을 적절하게 대응	5.90	3.83	2.07
	21. 공기 연장, 공사비 증액 등 클레임을 적절하게 처리	6.09	3.43	2.66
	22. 공사용지 미확보로 인한 공사 지체에 따른 손식을 적절하게 보상	5.83	3.59	2.24
	23. 관급 자재의 하자, 누락, 반입 지체에 대한 손실을 적절하게 보상	5.83	3.59	2.24
	24. 시공사 귀책사유가 아닌 민원, 노조파업 등에 의한 손실을 적절하게 보상	5.97	3.03	2.94
전체 평균		5.86	4.12	1.74

가장 중요도가 높은 항목으로는 뜨거운 현안 중 하나인 14(공사기간 연장에 따른 적절한 간접비 조정) 항목이 지목되었고, 6(입찰자료 요구 적정성)은 가장 중요도가 낮게 평가되었다. 4(법정요율 준수) 항목의 현재수준이 가장 높게 평가된 반면 24(시공사 귀책사유가 아닌 민원, 노조파업 등에 의한 손실에 대한 적절한 보상) 항목의 현재수준이 가장 낮게 평가된 것도 시대상과 무관하지 않아 보인다. 중요도와 현재수준간 갭(Gap) 역시 14(공사기간 연장에 따른 적절한 간접비 조정)항목이 가장 크고, 4(법정요율 준수) 항목의 중요도와 현재 수준간 차이가 가장 적은 것으로 나타났다.

아래 그림에 항목별 중요도(Importance)를 세로축으로, 현재수준(Performance)을 가로축으로 한 24개 항목의 포트폴리오 분석(Importance-Performance Analysis) 결과를 제시하였다. 4개 분면을 가르는 세로축과 가로축의 기준선은 각각 24개 항목 중요도와 현재수준 평가점수의 평균값이다. 중요도가 높고 현재수준이 낮은 중점관리 대상은 모두 9개 항목으로, 2(부당한 삭감 없이 공사비 산정), 9(클레임 청구권 보장), 14(공사기간 연장에 따른 적절한 간접비 조정), 16(발주자 지시에 따른 휴일작업, 야간작업, 돌관작업 등에 대한 적절한 비용 지급), 17(계약범위 이외의 추가업무, 추가공사, 특화공사에 따른 적정한 비용 지불), 20(시공자의 이의신청에 대한 적절한 대응), 21(공기 연장, 공사비 증액 등 시공자가 제기하 는 클레임의 적절한 처리), 22(공사용지 미확보로 인한 공사 지체에 따른 손실의 적절한 보상), 24(시공사 귀책 사유가 아닌 민원, 노조파업 등에 의한 손실에 대한 적절한 보상) 등이다. 6개 분류 측면에서 보면 발주자의 역할 및 지위 관련 [분류 6] 의 평가 항목들이 가장 많이 포함되어 있음을 알 수 있다.

3. 가중치 및 공공발주자 공정성지수 산정 모델

6개 분류, 24개 항목에 대한 평가결과를 기초로 100점 만점의 공공 발주자 공정성지수를 산정하기 위해 분류·항목 각각의 가중치를 다음과 같은 방법으로 산정하였다.

• 평가항목별 중요도 평균)(A) 평가자수 /Σ해당 평가항목 중요도
• 분류별 중요도 평균(B) 분류 내 평가항목 수 / ΣA
• 분류별 가중치(C) ΣB / B * 100
• 평가항목별 분류 내 가중치(D) ΣA / A * 100
• 평가항목별 최종 가중치(W) 100 / C * D

분류와 항목별 가중치를 계층적으로 고려한 결과이므로 항목별 중요도의 순위와는 일부 차이가 있는데, 중요도가 가장 높았던 14(공사기간 연장에 따른 적절한 간접비 조정) 항목이 가중치도 5.92%로 가장 높게 산정된 반면, 가장 가중치가 낮은 항목은 중요도 평가가 가장 낮았던 6(입찰자료 요구 적정성) 항목이 아니라 2.76%의 가중치가 부여된 23(관급자재 하자 등 보상) 항목이다. 24개 항목별 현재수준 평가결과를 항목별 가중치를 반영하여 100점 만점으로 환산하고 집계한 결과 공공 발주자의 공정성지수는 59.36점(100점 만점)로 산정되었다. 물론 이 종합점수의 절대값은 높고 낮음을 판단할 수 없고 의미을 갖지 않으므로, 종합점수 보다는 상대성을 가지는 세부항목별 평가차이가 시사하는 점에 집중할 필요가 있다.

Ⅳ. 맺음말

한국건설기술연구원과 건설산업비전포럼이 협력하여 공공 발주자 공정성 평가 모델을 개발하고 파일럿 테스트를 실시하는 과정에서 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있었다

• 첫째 공공 발주자의 공정성 제고를 위해서는 공공 발주자의 공정성에 대한 체계적인 측정이 전제 되어야 한다. 측정할 수 없는 것은 관리 할 수 없다고 했다. 공공 건설공사 발주자의 공정성 제고 노력이 실체를 가지고 진전되려면 공정성에 대한 측정이 선행되어야 하며, 한국건설기술연구원과 건설산업 비전포럼이 협력하여 제시한 평가모델의 출발점이 될 수 있을 것이다. 공공 발주자의 불공정행위에 대한 비판 목적이 아닌, 취약점과 개선과제 도출 및 벤치마킹 측면에서 공공 발주자 적정성 평가가 필요한 시점이다. 파일럿 테스트는 30대 대기업 건설사가 대한민국 공공 발주자 전반을 평가하는 개념으로 진행하였으나, 평가자를 중소 건설사로 확대하고 피평가자를 세분환 보다 체계적인 진단을 신중히 검토할 필요가 있다고 판단된다.
• 둘째 공공 발주자와 수급인을 포함하여 건설사업 참여자 및 이해관계자 전반의 원활환 협력에 발주자가 앞장설 필요가 있다. 수급인 입장에서 공기연장 간접비 문제와 같이 제도나 공공발주자 자체에 문제의 원인이 있는 불공정 문제 해소 요구가 큰 것은 주지의 사실이었지만, 그 외에도 민원이나 노동조합과의 관계 등 발주자, 수급인 누구의 귀책도 아닌 문제까지 발주자 공정성에 관련된 주요 이슈로 인식하고 있는 것으로 파악되었다. 발주자의 귀책이 아닌 문제도 누군가는 해결해야 하는데, 이를 방치하거나 수급인의 포괄적 업무로 간주하여 전가하려는 관행도 발주자의 불공정행위라 인식되고 있기 때문인 것으로 보인다.
• 셋째 공공 건설공사의 시공단계의 발주자 공정성 문제는 시공이전 단계부터 관리되어야 한다. 공공 건설공사의 발주자, 수급인간 공정성을 좌우하는 가장 큰 요소는 여전히 공사비와 공사기간의 적정성 관련 요소들이 방점에 있는 것으로 파악되었다. 특히 공사 중 변경, 조정과는 별개로 공사 발주 이전에 책정되는 일부 예정가격 자체가 근본적으로 적정하지 않을 수 있다는 점은 감사원 감사 등을 통해서도 확인된 사실이다. 부당한 공사비 삭감 관행을 예산 절감 노력과 혼동하지 말아야 한다.

「건설산업기본법」 제7조제2항에서 발주자의 책무를 “시설물이 공공의 안전과 복리에 적합하게 건설되도록 공정한 기준과 절차에 따라 능력 있는 건설업자를 선정하여야 하고, 건설공사가 적정하게 시공되도록 노력하여야 한다”고 이미 규정하고 있는 만큼, 공공 발주자의 공정성 제고를 통해 건설산업 생산구조와 생태계 전반의 선진화·효율화를 위한 모멘텀이 확보되기를 기대해 본다.

KICT INSIGHT 발간리스트

vol.1 : 건설산업 주 52시간 근무 정착을 위한 정책과제
vol.2 : 4차 산업혁명에 대비한 융합시대의 건설산업 일자리 창출방안
vol.3 : 국토 인프라 투자 및 관리 선진화를 위한 정책과제
vol.4 : 스마트시티, 사례로 바라본 전략적 추진 방향
vol.5 : 해외건설 근로시간 단축 실태 및 정책과제
vol.6 : 건설산업 글로벌 경쟁력 평가의 시사점 및 정책과제
vol.7 : 공공 발주자 공정성 평가 모델