연구원소개

KICT INSIGHT vol.8 / Sep.2019
  • 작성자KICT
  • 작성일자2019/09/16 15:43:23
  • 조회수1,770

KICT INSIGHR [vol.8/September.2019] 건설공사 사후평가, 쓰임과 확장

I. 머리말

건설공사 사후평가는 총공사비 300억원 이상의 건설공사를 대상으로 하고 있으며, 준공 이후 5년 이내에 평가를 하도록 하고 있다. 평가주체는 사업발주한 발주청이 직접 수행(용역사 대행 가능)하고, 평가결과에 대해서는 사후평가위원회의 자문을 받도록 하고 있다. 평가는 사업전반의 사업수행성과와 효율성 및 파급효과에 대해서 평가를 수행한다.

 

건설공사 사후평가 세부평가항목 및 평가시점
평가단계, 평가사항, 평가지표
평가단계 평가사항 평가지표
단계별 사업추진 완료 후(타당성조사, 설계, 시공) 사업수행성과 공사비/기간 증감율, 안전사고, 설계변경, 재시공 등
준공 후 5년 이내 사업효율 수요(예측, 실제), B/C(예측, 실제)
파급효과 민원, 하자, 지역경제, 환경 등

 

현재까지(‘18년 말 기준) 건설공사 사후평가 수행실적을 시설물 유형별로 살펴보면 총 651건의 평가실적이 도출되었으며, 도로시설물이 전체의 64%를 차지하고 있다.

시설유형별 건설공사 사후평가 수행실적
(2018.12월말 기준, 건)
시설유형별 수행실적
합계 도로 철도 항만 수자원 공항 건축 단지조성 에너지/발전소 환경시설
고속도로 국도/지방도
651 55 364 43 48 24 8 35 26 23 25
100% 8.4% 55.9% 6.6% 7.4% 3.7% 1.2% 5.4% 4.0% 3.5% 3.8%

* 주 : 사업수행성과, 사업효율 및 파급효과 평가를 모두 수행하는 500억원 이상 건설공사 대상임

 

건설공사 사후평가 제도는 ‘99년 3월 수립된 「공공건설사업 효율화 종합대책(이하, 종합대책)」의 추진결과로 ‘00년 3월 건설기술관리법 시행령 제38조 18(사후평가) 제정을 통해 법적 근거가 마련되었다. 종합대책 수립당시 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령(제92조)에 준공검사 후 평가할 수 있는 규정은 있었으나, 공공건설사업의 시행절차를 일반적·선언적으로 규정하고 있는 당시 건설기술관리법에는 사후평가제도를 규정하고 있지 않고 실제로도 시행되고 있지 않았다. 이와 같은 건설공사 사후평가 미시행으로 인해 종합대책에서는 ‘당초 공공건설사업을 기획했을 때 전망한 「수요예측」, 「기대효과」와 사업완공후 실제로 측정한 「수요발생」, 「사업효과」를 비교·검토하지 않아 부실한 타당성조사가 양산되고 있고, 「수요 예측」을 주관적·자의적으로 시행하여 사업시행방침을 합리화시키고, 타당성조사에 참여한 연구기관·연구자, 관련 공무원이 책임을 지지 않는 풍토가 만연하게 되었다’고 지적하였다. 이에 종합대책에서는 사업완료후 일정시점이 경과하면 발주청에서 사후평가를 실시하도록 제안하였다.

 

그러나 건설공사 사후평가는 사업을 수행한 발주청이 직접 실시하거나 발주청의 영향을 배제하기 힘든 용역업체에 의해 수행되고 있어 전문성과 객관성을 가지고 확인·점검하는 등 체계적 관리에 대한 개선요구가 제기되어 왔다. 또한 발주청은 자체적으로 사후평가를 수행한 후 관련 시스템(건설CALS포털시스템)에 평가결과에 대해 축적할 의무만 있고, 이를 종합적ㆍ체계적으로 분석·활용할 주체가 없는 실정이다. 이에 국토교통부에서는 ‘13년 12월에 장관 방침을 통해 건설공사 사후평가 전문관리기관(이하, 사후평가센터)의 설치를 계획하였다. 이후 ‘16년 11월에 의원입법으로 사후평가센터 설치를 위한 법안이 제출되었고, 현재에는 국회 국토교통위 의결(‘19.8.20.) 등 국회 계류 중에 있다. 본 고에서는 보다 올바른 제도의 정착을 위해서 외국의 건설사업 평가체계를 살펴보고 이를 벤치마킹하여 국내 건설공사 사후평가 제도의 개선사항과 축적된 정보활용 측면에서 몇 가지 제언을 하고자 한다.

Ⅱ. 외국의 건설사업 평가체계

1. 미국 건설산업연구소(Construction Industry Institute, 이하 CII)의 성과평가

미국 정부 차원의 건설사업 평가체계는 구축되어있지 않으나, ‘93년부터 민간연구소인 CII에서 ‘벤치마킹 매트릭스(BMM)’ 프로그램을 개발하여 건설사업에 대한 평가를 하고 있다. 미국 CII의 벤치마킹 매트릭스(BMM) 프로그램은 건설사업에 대한 성과와 효율성을 계량적으로 평가할 수 있는 자료와 정보를 제공함으로써 건설산업의 효율성 향상에 기여하는 것을 목적으로 수행되고 있다.

 

미국 CII의 건설공사 수행성과 분석 활용 예시 - 그림 출처 : 미국 CII 연구소 홈페이지(https://www.construction-institute.org/)

 

CII에서는 광범위한 건설사업 수행실적 자료를 기반으로 데이터베이스를 구축하여 프로젝트에 대한 성과와 성공요인 등에 대한 상관관계 분석을 통하여 경쟁조직과 선도적 기업의 수행능력 및 성과를 비교하고 있다. 이를 통해 CII 회원사들은 서비스·제품의 품질, 기술, 비용효과에 대한 지속적인 개선전략을 수립하는데 유효한 정보로 활용하고 있다. 미국 CII의 벤치마킹 매트릭스 프로그램 적용을 통해 아래 그림과 같이 가시적인 건설수행에 대한 성과개선 효과가 나타나고 있다.

 

미국 CII의 벤치마킹 매트릭스(BMM) 프로그램 적용 효과 - 그림 출처 : 미국 CII 연구소 홈페이지(https://www.construction-institute.org/)

 

2. 일본의 건설공사 사후평가

일본의 건설공사 사후평가 제도는 우리나라의 제도를 참고·도입하여 국내 제도와 유사성이 높으나, 보다 체계적으로 시행·관리되고 있다. 일본은 ‘03년 4월에 「공공사업사후평가 실시 요령(국토교통성)」으로 제도화되어, 「도로사업·가로사업에 관한 종합평가요강(‘05.2)」에 따라 국토교통성 주관사업(유지관리 및 재해복구 사업 제외)에 실시되고 있다.

 

일본의 건설공사 사후평가는 공공사업의 효율성 및 실시과정의 투명성 향상과 사업의 효과, 환경영향 확인을 목적으로 실시하고 있으며, 공공건설사업 추진에 대한 국민의 신뢰를 얻기 위해 국토교통성 홈페이지에 일련의 평가정보를 공개하고 있다. 또한, 평가는 사업완료 후 5년 이내에 실시하는 것으로 원칙으로 하고 있으며, 사업평가 감시위원회에서 평가결과를 검토하여 문제점이 파악된 경우 재사후평가를 실시하도록 하고 있다.

 

3. 영국의 POPE (Post Opening Project Evaluation)

영국은 우리나라와 같이 모든 시설물 유형에 적용되는 사후평가제도는 없는 것으로 조사 되었지만, 도로건설사업에 관해서는 ‘01년부터 ‘개통 후 평가과정’(POPE, Post Opening Project Evaluation)을 운영하고 있다. ‘개통 후 평가과정’은 영국 도로청이 ‘81년 도입한 간선도로의 사업예측모니터링(SFM, Scheme Forecast Monitoring)에 뿌리를 두고 있으며, 이 SFM이 ‘94년 사후실행평가연구(Post Implementation Evaluation Studies, PIES)를 거쳐 현재의 POPE로 발전했다.

 

POPE는 영국 도로청이 주관하고 평가전담회사인 ATKINS에 의해 수행되고 있으며, 도로청 중점사업 및 지방자치단체 500만 파운드 이상의 사업을 대상으로 시공 완료 1년 내, 그리고 5년 차에 성과 평가하는데, 1년 이내에 평가한 것을 추후 5년차 사업평가 시에 비교 용도로 활용된다. 주로 소요비용(공사비, 용지보상비, 감독비 등)을 분석하여 경제성을 재평가하고, 교통량, 속도, 접근성, 환경영향, 공사시행 전후 교통사고 변화비교 등 파급효과에 대해 평가하여 개선사항을 도출하고 있다.

Ⅲ. 건설공사 사후평가 활용 및 확산 방안

1. 평가 신뢰성 확보

현행 건설공사 사후평가는 공공발주청에서 자체적으로 평가를 수행하고 이에 대한 적절성 판단여부도 발주청내에 설치된 사후평가위원회에서 검토됨에 따라 신뢰성이 결여된다는 지적이 있다. 이에 반해 미국과 영국의 경우에는 제3의 전문기관에서 평가 및 관리를 수행하고, 일본의 경우 ‘사업평가시스템연구회’와 ‘사후평가감시위원회’를 발주청이 아닌 국토 교통성에 두어 객관성 및 공정성을 확보하고 있다.

 

또한, 건설공사 사후평가 수행을 통해서 시설물 운용 과정에서 발생되는 여러 가지 문제점과 이에 대한 개선사항이 도출되고 있고 기획단계로 피드백할 수 있는 수요증진방안 등에 대한 의견이 제시되고 있다. 이에 사후평가위원회에서는 운용 중인 건설공사에 대해서 개선사항을 반영하도록 권고하고 차후 건설공사 시행시 이를 전파하여 활용하도록 의견을 제시하고 있다. 그러나, 사후평가위원회의 권고는 의무사항이 아니어서 발주청에서는 단순히 평가결과로만 축적하는 경우가 많아 건설공사 수행과정에서 도출되는 소중한 건설정보가 당해 건설공사나 차후 수행되는 건설공사에 활용되는데 어려움이 있다.

 

따라서 건설공사 사후평가 수행의 투명성 및 신뢰성을 확보하고 제도의 본래 취지인 차후 유사한 사업에 유용한 자료로 평가결과가 활용되기 위해서 현행과 같이 발주청에서 평가 시행과 적정성 검증을 모두 시행하는 것은 전문성·객관성이 결여되고 효율적이지 못하다. 이에, 제도의 추진 및 관리주체인 국토교통부 내에 건설공사 사후평가위원회를 설치하여 통합관리·운영하는 방안이나 좀더 나아가 법제화 추진중인 전문관리기관을 통해 평가 및 관리를 하도록 하는 방안을 고려해야 한다.

 

사후평가위원회 통합관리·운영은 평가 미시행 기관에 대해 별다른 제재조치가 없는 현 상태에서 평가를 수행한 기관이 오히려 더 불이익이 따를 수 있다는 단점이 있다. 그러나, 공공건설공사의 수행과정에서 도출되는 정보들을 적극적으로 활용하여 개선할 수 있고, 수행결과를 계획단계로 피드백하여 차후 유사한 건설공사를 수행하는데 있어서 활용할 수 있다는 장점이 있다. 또한, 개별 발주청에서 수행한 사후평가 수행결과에 대해 제도의 총괄관리주체인 국토 교통부 차원에서 한번 더 확인·점검할 수 있어, 좀 더 객관성 및 신뢰성을 확보할 수 있다는 장점을 가지고 있다. 또한, 건설공사 사후평가 수행을 개별 발주청이 아닌 제3의 전문관리 기관에서 수행하도록 하고, 평가결과에 대한 검증은 별도로 독립된 사후평가위원회에서 총괄적으로 수행하는 방안이다. 이는 예비타당성조사 전담기관처럼 독립된 형태이기 때문에 객관성·신뢰성·전문성을 확보할 수 있다는 점에서 가장 이상적인 대안이며, 사후평가 수행 결과를 효과적으로 환류시킬 수 있다는 장점을 가지고 있다.

 

2. 선순환적 결과 활용 체계

현행 건설공사 사후평가 제도는 개별 발주청에서 자체적으로 평가를 수행한 후 사후평가 시스템에 결과를 입력하도록 규정하고 있다. 하지만 개별 발주청은 평가결과에 대한 시스템 입력의무만 있어 건설과정에서 발생된 소중한 정보의 활용은 제대로 이루어지지 못하는 실정이다. 이처럼 대규모 건설사업 시행과정을 면밀히 분석하여 차후 유사사업의 시행착오를 줄이기 위한 환류시스템의 부재는 개별 현장에서 반복적으로 기존 방식을 고수하게 되어 기술경쟁력을 향상시킬 수 있는 개선 여지를 적게 만든다. 이에 반해 앞서 살펴 본 미국 건설산업연구소(CII), 영국 ATKINS 이외에 캐나다 발주자협의회(COAA) 등에서는 건설산업 경쟁력 제고를 위해 건설성과 평가전담기관이 설치·운영 중에 있다.

 

본 고에서는 건설공사 사후평가 실적정보에 대해 시범적으로 분석·제시함으로써 수행성과 벤치마킹의 활용성에 대해 검토하고자 한다. 분석대상은 ‘18년 10월 4일 기준으로 건설공사 사후평가시스템에 등록된 총 672건의 500억원 이상 건설공사에 대해서 분석하였다.

 

건설공사 사후평가 수행성과 분석대상
프로젝트 현황
시설물, 프로젝트 수, 비율
시설물 프로젝트 수 비율
국도 331 49.3%
지방도 40 6.0%
고속도로 58 8.6%
철도 55 8.2%
항만 45 6.7%
공항 8 1.2%
수자원 22 3.3%
기타 113 16.8%
합계 672
프로젝트 현황 - 규모별
  • 전체 : 1,000억 이하가 가장 많고 1,000억~2,000억 규모가 다음, 2,000억 이상이 그 다음 순서
  • 신규 : 1,000억 이하가 가장 많고 2,000억 이상이 다음, 1,000억~2,000억 규모가 그 다음 순서
  • 확장/증설 : 1,000억 이하가 가장 많고 1,000억~2,000억 규모가 다음, 2,000억 이상이 그 다음 순서
  • 개보수/현대화 : 1,000억 이하가 가장 많고 2,000억 이상이 다음, 1,000억~2,000억 규모가 그 다음 순서

 

건설성과 분석은 시설물 종류별, 계약성질별, 입찰방식별 등으로 구분하여 세부적으로 공사비·공사기간 및 수요·B/C 등 분석이 가능하며, 아래 그림은 건설업체별 공사비와 공사기간에 대한 수행성과의 벤치마킹 분석결과를 나타내고 있다. 이러한 분석을 통해서 공공발주청에서 수행한 건설공사에 대하여 벤치마킹함으로써 해당 건설공사의 수행성과가 어느 정도인지, 다른 발주청들과 비교했을 때 어느 수준에 위치하고 있는 지를 가늠할 수 있고, 향후 건설공사를 수행함에 있어서 개선에 대한 기초 자료로 활용할 수 있다.

 

건설업체 성과분석 활용 예시
전체 - 공사비증감(시공사별)
건설사별 증감율
A건설 B건설 C건설 D건설 E건설 F건설 G건설 H건설
0% -0.074 0.006 -0.380 0.022 0.075 0.026 0.042 0.000
25% 0.002 0.019 0.038 0.060 0.200 0.103 0.155 0.137
50% 0.120 0.153 0.110 0.074 0.393 0.184 0.269 0.182
75% 0.230 0.273 0.250 0.143 0.477 0.228 0.718 0.238
100% 3.884 0.660 0.512 0.346 0.967 0.551 1.167 0.592
mean 0.2481 0.2098 0.1364 0.1292 0.3983 0.2184 0.4927 0.2110
sd 0.679 0.230 0.191 0.127 0.273 0.180 0.486 0.164
n 31 6 17 4 7 5 3 8
전체 - 공사시간증감(시공사별)
건설사별 증감율
A건설 B건설 C건설 D건설 E건설 F건설 G건설 H건설
0% -0.011 0.000 -0.158 0.080 0.025 0.292 0.275 0.000
25% 0.000 0.206 0.000 0.262 0.267 0.318 0.969 0.356
50% 0.108 0.368 0.304 0.666 0.826 0.408 1.664 0.842
75% 0.439 0.610 0.713 1.071 0.971 0.557 1.753 0.962
100% 2.144 0.777 1.331 1.254 1.000 0.760 1.842 1.253
mean 0.321 0.393 0.398 0.667 0.618 0.467 1.260 0.667
sd 0.480 0.272 0.472 0.481 0.390 0.185 0.701 0.434
n 30 6 16 4 7 4 3 8

 

국내 건설산업의 지속가능한 발전을 위해서는 탄탄한 기술력을 바탕으로 한 선순환적인 수주가 이루어져야 하나, 가격 중심의 입·낙찰이 여전한 상황에서 경쟁력 제고는 요원한 현실이다. 이는 국내 건설산업에서 자신의 기술력에 대한 객관적이고 상대적이며 신뢰성있는 평가체계가 부재하기 때문이다. 자신의 기술력에 대한 현위치 파악도 어려운 실정에서 기술력 향상을 위해서 무엇을 어떻게 해야할지도 모르는 상황이다. 본 고에서는 건설공사 사후평가 제도를 통해 수집된 수많은 건설정보를 바탕으로 사업 전반에 걸쳐 성과에 대해 평가를 하고, 평가결과는 차후 유사한 프로젝트 수행시 참고자료로써 적극적 활용을 제안하고자 한다. 물론 성적표를 받았다고 성적이 올라가지 않듯이, 평가를 하였다고 기술경쟁력이 단번에 향상되지는 않는다. 그러나, 현재 자신이 위치한 기술력 수준조차 알 수 없는 상황에서, 검진(평가)을 통해서 현재 자기 자신의 상태(기술력)을 파악하고 지속적으로 기초체력(기술 경쟁력)를 확보하는 것이 선행되어져야 한다.

 

Ⅳ. 맺음말

현재 법개정이 진행중인 건설공사 사후평가센터와 관련하여, 건설공사 사후평가제도의 쓰임 과 활용성 확장을 위해서 한국건설기술연구원은 다음과 같은 제언을 하고자 한다.

 

  • 첫째 현재 국회 계류 중인 건설공사 사후평가센터 설치 관련 법안에 대한 조속한 처리가 필요하다. 현재 제도 도입 이후 천 여건의 평가수행 실적이 축적되어 있고 매년 수 십건의 건설공사 사후평가 실적이 도출되고 있으나 수행결과에 대한 객관적으로 검증할 수 있는 체계가 부재하고 축적된 건설성과 정보에 대한 분석, 활용 주체가 없는 실정이다. 이에 외국과 같이 전담기관에서 평가 결과에 대해 관리, 점검하고 객관성과 전문성을 가지고 제대로 활용할 수 있는 계기 마련이 필요하다.
  • 둘째 건설공사 사후평가 실적데이터를 활용하여 차후 건설공사 수행에 도움이 될 수 있도록 의미있는 분석자료를 제공할 수 있는 체계 구축이 필요하다. 이는 당초 제도 도입 취지대로 건설공사 추진과정에서 나타나는 반복되는 시행착오를 줄여 기술경쟁력을 제고할 수 있어야 한다. 그리고 건설사업 수행성과에 대한 전통적인 평가지표인 수요, B/C, 공사비, 공사기간 등 항목 이외에 최근 이슈가 되고 있는 환경, 안전 등 수요자 중심의 다양한 지표 및 분석기법 개발이 필요하다.
  • 셋째 건설공사 사후평가 제도에 대한 인식개선 노력이 필요하다. 건설공사 사후평가는 평가라는 용어가 주는 이미지로 인해 발주청에서는 평가에 부담으로 작용하고 있고 방어적인 자세로 평가 업무를 수행되고 있는 경우가 있다. 그러나, 건설공사 사후평가 제도는 계획단계의 예측수요, 사업비, 사업기간 등을 공사완료 후 비교, 분석하여 향후 수행하는 유사한 공사의 효율적인 수행을 위한 자료로 활용하기 위해 도입되었다. 따라서 제도에 대한 긍정적 인식전환 노력과 함께 정책 수요자에게 유용한 정보가 제공되도록 하여야 한다.
  • 마지막으로 민간건설부문에 대한 활용성 확장이 필요하다. 건설공사 사후평가 제도가 정착되어 활성화되면 적용효과가 비단 공공부문에서 국한하여 나타나지 않는다. 미국 CII의 경우 건설성과 평가에 따른 가시적이고 긍정적인 효과가 나타난 많은 수범사례(best practices)를 발견할 수 있다. 공공건설사업에 적용이 국한된 건설공사 사후평가제도일지라도 성과활용 측면에서만은 민간부문에도 정보분석 서비스를 제공할 체계 구축이 필요하다.

 

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vol.1 : 건설산업 주 52시간 근무 정착을 위한 정책과제
vol.2 : 4차 산업혁명에 대비한 융합시대의 건설산업 일자리 창출방안
vol.3 : 국토 인프라 투자 및 관리 선진화를 위한 정책과제
vol.4 : 스마트시티, 사례로 바라본 전략적 추진 방향
vol.5 : 해외건설 근로시간 단축 실태 및 정책과제
vol.6 : 건설산업 글로벌 경쟁력 평가의 시사점 및 정책과제
vol.7 : 공공 발주자 공정성 평가 모델
vol.8 : 건설공사 사후평가, 쓰임과 확장

 

한국건설기술연구원은 연구와 시험기능을 통합한 국내 유일의 건설 분야 종합연구기관입니다. 국책연구기관으로서 건설산업 혁신의 핵심 소프트웨어라 할 수 있는 건설정책 관련 이슈들에 대해 좀 더 적극적으로 목소리를 낼 필요가 있다고 판단하여 ‘KICT 인사이트’를 발간하게 되었습니다.

앞으로 ‘KICT 인사이트’를 통해 건설정책의 선진화와 건설산업 혁신성장을 위한 한국건설기술연구원의 목소리를 각계에 전달하려 합니다.

모쪼록 ‘KICT 인사이트’가 깊은 울림이 있는 목소리를 낼 수 있도록 관계자 여러분의 관심과 지도·편달이 있기를 기대합니다.

 


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